Por trás das metas, indicadores e plataformas, está em disputa o próprio sentido da educação profissional pública.
O que não cabe na métrica
Há uma máxima implícita na racionalidade gerencial que reorganiza a educação pública: aquilo que não se mede perde existência institucional. Arte, cultura, formação política, pesquisa, extensão e transformação humana continuam acontecendo dentro das escolas, mas deixam de ser reconhecidas como parte do que a instituição produz, porque a qualidade passou a ser identificada, prioritariamente, com indicadores de eficiência, desempenho e produtividade. O que não tem unidade de medida perde visibilidade no sistema que planeja, compara, cobra resultados e distribui prioridades. Esse ponto aparentemente técnico abre uma disputa profundamente política: o que deve contar como qualidade na educação oferecida aos filhos da classe trabalhadora?
A Plataforma Nilo Peçanha torna esse problema concreto. Como infraestrutura pública de informação da Rede Federal, reúne dados sobre estudantes, docentes, técnicos administrativos, gastos e indicadores de gestão — Relação Aluno/Professor, Índice de Eficiência Acadêmica, Gasto Corrente por Matrícula. São informações necessárias, mas a formação humana, a experiência cultural, a participação política e o impacto social das dimensões de pesquisa e extensão não encontram equivalente semelhante nesse regime de mensuração. Quando essa assimetria se estabiliza, a visibilidade numérica deixa de ser apenas instrumento de conhecimento: passa a definir o próprio reconhecimento institucional, e a qualidade tende a se aproximar daquilo que consegue demonstrar desempenho em métricas já reconhecidas. A ineficiência dos Institutos Federais, nesse sentido, é em grande parte o nome que a racionalidade gerencial dá ao que ela não consegue medir.
Essa conclusão não decorre apenas da Plataforma. Em minha pesquisa de doutorado, examinei integralmente os Planos de Desenvolvimento Institucional (PDI) de cinco Institutos Federais, um de cada região do país, e encontrei em todos a mesma tensão estrutural entre o que o projeto pedagógico promete e o que o sistema de indicadores consegue enxergar.
No Norte, a missão do IFPA (2024–2028) evoca “a diversidade territorial da Amazônia e seus povos” (p. 39); o indicador mais visível do plano é o percentual de egressos no mercado formal de trabalho, com meta de sair de 9,83% em 2024 para 19,50% em 2028, cego a ribeirinhos, quilombolas e indígenas que a própria missão nomeia. No Nordeste, a missão do IFCE (2024–2028) promete inserção “social, política, cultural e ética” (p. 42); dos 23 indicadores adotados, apenas a dimensão social é parcialmente medida. No Centro-Oeste, o PPI do IFMT (2026–2030), aprovado pelo CONSUP em novembro de 2025, promete “formação humana emancipatório, democrático, antirracista”, voltada à “transformação da realidade social concreta” (p. 69), e define a formação cidadã pela “vocação ontológica de ser sujeito” capaz de “conhecer o mundo e transformá-lo” (p. 70); ao virar indicador, porém, a diretriz que promete “formação cidadã, inclusiva e comprometida com a equidade” nas relações raciais e de gênero (p. 118) se reduz a “percentual de cursos com conteúdos implementados” na ementa (p. 130): mede-se a inclusão do tema no currículo, não a equidade formada. No Sudeste, o Projeto Político-Pedagógico do IFSP (2024–2028) declara educação “na perspectiva da emancipação humana”, a mesma fórmula com que Eliezer Pacheco (2010, p. 14) definiu o projeto histórico dos Institutos Federais (p. 88); dos 28 indicadores estratégicos do plano, nenhum mede essa dimensão. No Sul, o primeiro e mais visível objetivo estratégico do IFPR (2024–2028) é “qualificar a formação integral dos nossos estudantes” (p. 30); nenhum dos 30 indicadores do plano corresponde a ele.
Nos cinco PDIs, o plano declarativo é fortemente marcado por formação humana integral, cidadania, inclusão, justiça social, trabalho como princípio educativo e desenvolvimento territorial. No plano operacional, porém, são as metas, o desempenho, o planejamento estratégico e a responsabilização por resultados que ganham maior capacidade de produzir consequências reais. Essa assimetria entre dois projetos formativos que convivem dentro da mesma instituição — não a existência de indicadores, nem a formação humana em si — é o que produz o problema. Chamo isso de coexistência conflitiva: projetos distintos permanecem inscritos na instituição, mas não dispõem dos mesmos instrumentos para converter suas concepções de qualidade em decisões cotidianas.
Três cadeias de sentidos, uma disputa
Três cadeias de sentidos disputam a qualidade na Educação Profissional e Tecnológica no Brasil, cada uma articulando categorias e finalidades próprias. Uma articulação mercantil/neoliberal aproxima formação de capital humano, competências, empregabilidade, produtividade e flexibilidade, criticada por Gentili (1998) e por Dardot e Laval (2016). Uma articulação da formação humana integral reúne trabalho como princípio educativo, politecnia, cidadania e direito social à educação, tradição presente em Pacheco (2010) e no volume organizado por Frigotto, Ciavatta e Ramos (2005). Uma articulação gerencialista governa a instituição por indicadores, metas, resultados, accountability, auditoria e performance, dimensões analisadas criticamente por Ball (2003, 2014) e Williamson (2017).
Nos Institutos Federais, a articulação da formação humana integral figura como hegemônica no plano declaratório dos PDIs. No plano operacional, porém, instrumentos gerencialistas ganham maior capacidade de reorganizar prioridades e podem aproximar a ação institucional de finalidades mercantis por meio de dados, estatísticas e índices de eficiência. A existência da disputa não é o problema; ela é constitutiva da democracia. O problema está na assimetria das condições dessa disputa, especialmente quando uma racionalidade sedimenta seus próprios critérios como se fossem critérios técnicos universais.
Gerencialismo e articulação mercantil podem combinar-se no interior da racionalidade neoliberal, mas produzem efeitos distintos: a racionalidade mercantil subordina crescentemente a formação à competição, ao capital humano e à empregabilidade; o gerencialismo reorganiza o próprio Estado e suas instituições pela linguagem da eficiência, das metas e do desempenho mensurável. Essa distinção explica um achado que a periodização histórica confirma: o Termo de Acordo de Metas de 2010, que estabeleceu 19 metas e projetou índices mínimos de 90% de eficiência e 80% de eficácia até 2016, foi assinado num momento de financiamento robusto e expansão sem precedentes da Rede Federal, ao final do segundo governo Lula. A racionalidade gerencial não chegou pela porta da austeridade: sedimentou-se justamente quando a formação integral conquistava institucionalidade inédita.
Essa disputa entre projetos de sociedade é constitutiva de qualquer regime democrático: nenhuma sociedade plural decide de uma vez por todas o que conta como boa educação, e não deveria decidir. O problema começa quando os lados dessa disputa deixam de ser equivalentes em capacidade de fogo. A ofensiva neoliberal sobre a educação pública chega articulada em redes transnacionais de fundações empresariais, plataformas de tecnologia educacional e organismos financeiros internacionais, como se detalha mais adiante, com capacidade de financiamento, produção de dados e legitimidade midiática que nenhuma pauta progressista isolada consegue equiparar. Quando esse desequilíbrio se sedimenta, o custo não recai só sobre o projeto derrotado: estreita-se o próprio espaço de disputa democrática que, para Mouffe (2015), sustenta a própria existência da democracia, e cujo esvaziamento abre caminho para que projetos autoritários e fascistas se apresentem como a única força disposta a romper um consenso que a política deixou de contestar. A educação profissional, nesse cenário, corre o risco de deixar de ser projeto formativo em disputa e se tornar instrumento subserviente ao mundo mercadológico. É a esse fenômeno que chamo, ao longo deste texto, de hegemonia instrumental.
Uma história sem essência
A história da Rede Federal impede atribuir essa disputa a um único governo. As instituições criadas em 1909 para atender os chamados “desfavorecidos da fortuna” carregavam também concepções assistencialistas e disciplinares; não existe uma essência emancipadora atravessando intacta mais de um século, mas uma história de disputas sobre a formação destinada aos trabalhadores e sobre o papel da educação profissional no desenvolvimento do país.
O ciclo político iniciado em 2003 representou uma inflexão decisiva. A expansão da Rede adquiriu escala inédita e, em 2008, a Lei nº 11.892 criou os Institutos Federais com finalidades que ultrapassavam a preparação imediata para um posto de trabalho: pesquisa, extensão, produção cultural, desenvolvimento científico e tecnológico, desenvolvimento territorial e emancipação do cidadão passaram a integrar o horizonte institucional. Para os filhos da classe trabalhadora, ampliou-se a possibilidade de aprender uma profissão sem aceitar a velha divisão segundo a qual aos mais pobres caberia uma educação estreitamente funcional.
Essa conquista foi construída nas contradições da própria política democrática: os governos Lula articularam demandas populares, sindicatos, movimentos sociais, interesses empresariais e concepções distintas de desenvolvimento, numa correlação de forças que permitiu expandir a Rede sem eliminar outras racionalidades — é desse mesmo período, aliás, que data o sistema de metas negociado entre o MEC e os Institutos Federais, discutido na seção anterior.
Depois de 2016, a correlação de forças mudou de modo mais profundo. A austeridade fiscal e a reforma do ensino médio do governo Temer fortaleceram uma concepção mais permeável às demandas do mercado; no governo Bolsonaro, o Future-se explicitou orientação favorável à captação privada, cultura empreendedora, contratos de resultado e empregabilidade, enquanto o ambiente democrático de disputa educacional se estreitava. O retorno de Lula reabriu o diálogo social e recolocou a expansão da Rede na agenda, mas estruturas sedimentadas não desaparecem por alternância de governo: a reforma do ensino médio de 2024 recuperou parte importante da formação geral e respondeu a reivindicações de educadores, preservando, contudo, elementos da arquitetura construída em 2017.
Há, portanto, diferença material entre pressionar um governo democrático, no qual sindicatos e movimentos podem mobilizar-se, negociar e produzir mudanças, e enfrentar um projeto autoritário que ameaça as próprias condições dessa organização. É justamente porque a democracia mantém a disputa aberta que trabalhadores e estudantes precisam continuar pressionando governos democráticos: a autonomia sindical ajuda a impedir que a negociação permanente se converta em acomodação.
A plataformização muda a escala
Se o gerencialismo se sedimentou ao longo do tempo, a transformação digital ampliou sua escala de atuação. Plataformização não significa trocar papel por tela: plataformas organizam atividades, transformam ações em dados, classificam pessoas e processos, produzem comparações e passam a mediar decisões. Quando uma instituição começa a enxergar a si mesma por dashboards, bancos de dados e indicadores, aquilo que pode ser convertido em informação processável adquire uma presença institucional que outras dimensões da experiência educacional não possuem, o que Williamson (2017) chama de datificação da educação: dados, algoritmos e código passam a moldar o que conta como aprendizagem, política e prática pedagógica.
A pandemia de covid-19 acelerou a incorporação de plataformas digitais à educação e ampliou a presença de empresas privadas no fornecimento de ambientes de aprendizagem, armazenamento, comunicação, produção de conteúdo, avaliação e gestão. O problema não está na origem privada de uma ferramenta nem em sua utilização eventual, mas na possibilidade de que funções estruturantes da educação pública passem a depender de infraestruturas sobre as quais as instituições possuem capacidade limitada de governança, auditoria, substituição e controle dos dados. A questão política aparece quando essa dependência se torna estrutural: quem controla os dados, quem define as categorias que os organizam, quem conhece os algoritmos, quem pode auditar decisões automatizadas e se a instituição conserva capacidade real de substituir a tecnologia da qual passou a depender.
Às racionalidades neoliberal e gerencialista já descritas, a plataforma acrescenta a infraestrutura que transforma parcelas crescentes da vida educacional em dados comparáveis, monitoráveis e potencialmente automatizáveis. Essa articulação não é inevitável, mas também não é neutra: a velha educação pobre para os pobres pode reaparecer digitalizada, eficiente, monitorada por indicadores e apresentada como futuro.
As consequências chegam ao estudante. Quando empregabilidade, competências e desempenho individual se tornam referências dominantes, problemas estruturais são reinterpretados como responsabilidades pessoais: desemprego vira falta de qualificação, desigualdade vira diferença de desempenho, fracasso social vira incapacidade de investir adequadamente em si. Para a Educação Profissional e Tecnológica, essa fronteira é decisiva: formar para o trabalho não é formar para adaptar-se ao mercado. O estudante precisa dominar ciência, técnica e tecnologia, mas também compreender quem controla essa tecnologia, como o trabalho é organizado, como a riqueza é distribuída e quem se beneficia das transformações produtivas, porque a velha dualidade educacional brasileira pode reaparecer tecnologicamente sofisticada, oferecendo aos filhos da classe trabalhadora uma formação prioritariamente adaptativa, enquanto a capacidade de interpretar, questionar e dirigir a sociedade permanece distribuída de maneira desigual. O risco contemporâneo é digitalizar essa educação pobre, torná-la eficiente e apresentá-la como futuro.
As redes do consenso
Essa articulação entre neoliberalismo, gerencialismo e plataformização não brota do vácuo. Ela se insere em redes de atores que atravessam fronteiras entre público e privado, nacional e transnacional. A tese de doutorado de Hellen Gregol Araújo (2022), defendida na UERJ, analisou por redes a atuação de fundações empresariais, movimentos filantrópicos e outros atores na disputa em torno da Base Nacional Comum Curricular. O trabalho não tem a Rede Federal como objeto e, portanto, não demonstra que a mesma rede governe os Institutos Federais. Oferece, contudo, uma chave importante para compreender como atores privados e filantrópicos participam da produção e circulação de determinadas concepções de qualidade educacional no Brasil, inclusive aquelas associadas a competências, desempenho e mensuração.
Ball (2014) analisa esse fenômeno no quadro das novas redes de políticas e da nova filantropia, em que fundações e atores privados passam a participar mais diretamente da formulação e circulação de políticas educacionais. A escala é também internacional. Em 2012, a OCDE criou a rede netFWD para articular fundações filantrópicas em torno do desenvolvimento, tendo o Instituto Ayrton Senna entre os participantes dessa rede no Brasil (OCDE, 2016). O Banco Mundial, por sua vez, tem difundido diagnósticos de eficiência e mecanismos de financiamento vinculados a resultados. Em dezembro de 2017, aprovou financiamento de US$ 250 milhões para apoiar a reforma do ensino médio brasileiro, dos quais US$ 221 milhões pelo instrumento Program-for-Results (PforR), que vincula parte substancial do desembolso ao alcance de resultados previamente pactuados entre o MEC e o Banco (Banco Mundial, 2017b). A recorrência de categorias como eficiência, desempenho, competências e empregabilidade em políticas distintas não prova causalidade direta entre elas, mas evidencia a circulação de uma gramática de governo que merece ser politicamente interrogada.
Essas redes fazem mais do que defender políticas: produzem consenso, apagando o caráter conflitivo que, para Mouffe (2015), é constitutivo de toda política democrática. Ao apresentar a BNCC, e por extensão o regime de indicadores que hoje organiza os Institutos Federais, como resposta técnica a um problema tecnicamente definido, essas redes tratam a discordância não como legítima, mas como obstáculo a um consenso supostamente inevitável. Para Mouffe, é justamente o contrário: o confronto agonístico não ameaça a democracia, é a sua própria condição de existência. É exatamente essa condição que a hegemonia instrumental tenta neutralizar.
Autonomia também depende de orçamento
A disputa tem uma dimensão material que ultrapassa o simbólico: é disputa pelo fundo público. A educação profissional compete por recursos escassos com outras políticas sociais e com a lógica de contenção fiscal que atravessa o Estado brasileiro nas últimas décadas. Essa competição já é, ela mesma, um projeto formativo em disputa: decide, na prática, que tipo de investimento no futuro do país vale a pena sustentar. Autonomia institucional não existe apenas no papel: uma instituição que depende crescentemente de recursos negociados externamente pode preservar autonomia jurídica e perder capacidade material de definir prioridades.
A crítica de Amaral (2017) ao Banco Mundial ilumina essa dimensão de outro ângulo. O relatório Um Ajuste Justo: Análise da Eficiência e Equidade do Gasto Público no Brasil (Banco Mundial, 2017a) apontava gasto educacional brasileiro de 6% do PIB, superior à média da OCDE (5,5%), para sustentar a tese de que “o problema não é a falta de recursos, mas a má gestão”. Amaral (2017) respondeu que o relatório confunde percentual do PIB com investimento efetivo por estudante: em termos absolutos, o Brasil destina cerca de US$ 182,3 bilhões (PPP) à educação e, distribuído pela população de 0 a 24 anos, esse valor equivale a aproximadamente US$ 2.298,47 por pessoa, inferior ao de países como Bélgica, Canadá, Dinamarca e o próprio Chile, mesmo estes aplicando percentual do PIB semelhante ou menor.
Esse relatório de 2017 não é um episódio isolado: é o primeiro degrau de uma sequência que se repete desde então. Entre 2019 e 2020, o Future-se e uma série de contingenciamentos orçamentários apresentaram, outra vez, a racionalização do gasto como resposta a uma suposta ineficiência da Rede. Entre 2017 e 2025, a mesma pergunta, os Institutos Federais valem o que custam, voltou pela mídia, por especialistas como o economista Marcos Mendes, em espaços como a GloboNews, e por parlamentares em audiências, discursos e propostas de emenda constitucional. O mito da ineficiência que dá título a este texto não é apenas retórico: é uma operação estatística identificável, repetida em ciclos, que raramente confronta os próprios indicadores que a Rede Federal produz sobre si mesma.
Essa ligação entre indicadores e orçamento não é apenas discursiva: está inscrita na própria metodologia de distribuição de recursos da Rede Federal. A Portaria MEC nº 646, de 25 de agosto de 2022, referência normativa ainda utilizada na Rede em 2026, organiza a Matriz de Distribuição Orçamentária em quatro blocos. Depois de calculada a Assistência Estudantil, 80% do saldo destinam-se ao Funcionamento, 10% à Reitoria ou Direção-Geral e 10% ao bloco denominado “Qualidade e Eficiência”. É nesse último que três indicadores apurados a partir dos dados da Plataforma Nilo Peçanha — Índice de Eficiência Acadêmica (IEA), Relação Aluno-Professor Presencial (RAPP) e Índice de Atendimento ao Marco Legal (IAML) — interferem diretamente na distribuição interinstitucional de recursos. Na distribuição do saldo, IEA e RAPP correspondem, cada um, a 2,5%, e o IAML, a 5%. Pesquisa, extensão e produção artística e cultural não aparecem como indicadores próprios nesse bloco.
Isso não significa que deixem de receber recursos, nem que a matriz seja determinada exclusivamente pela eficiência acadêmica; significa algo mais preciso: quando a distribuição orçamentária reserva uma parcela específica ao que denomina “Qualidade e Eficiência”, são determinados aspectos da missão institucional — e não outros — que adquirem capacidade direta de produzir consequência orçamentária.
Um rumo democrático
O caminho possível é democratizar as próprias infraestruturas pelas quais a educação pública governa a si mesma, mantendo avaliação, tecnologia e inteligência artificial como ferramentas subordinadas ao projeto formativo. Medir emancipação, consciência crítica, sensibilidade artística e transformação humana apenas para fazê-las caber em dashboards seria enfrentar o gerencialismo com mais gerencialismo; algumas dimensões da educação podem e devem ser avaliadas sem serem reduzidas a uma unidade numérica.
Indicadores devem permanecer subordinados ao projeto formativo, e plataformas e sistemas de inteligência artificial precisam estar sujeitos à governança pública, transparência e controle democrático, com docentes, estudantes e técnicos administrativos participando das decisões sobre dados, critérios e processos automatizados. Isso implica disputar também o significado de eficiência: uma instituição pública é eficiente quando realiza as finalidades públicas para as quais existe, não apenas quando reduz custos ou aumenta a relação entre ingressantes e concluintes. Pesquisa, extensão, arte, cultura, inclusão, participação social, desenvolvimento territorial e formação cidadã não podem tornar-se secundários só porque são mais difíceis de representar numa planilha — e a Rede Federal necessita de equipes, conhecimento e infraestrutura tecnológica próprios, para que a dependência técnica não se converta em dependência econômica, administrativa e pedagógica.
Minha pesquisa recusa, por isso, a ideia de que o atual regime de indicadores seja uma necessidade técnica diante da qual só resta adaptação. Ele é uma construção histórica e, como toda construção hegemônica (Laclau; Mouffe, 2015), pode ser disputado. A coexistência conflitiva encontrada nos cinco PDIs mostra que o projeto humanizador não desapareceu: permanece nas missões, projetos pedagógicos, práticas e experiências que excedem o que os indicadores conseguem reconhecer. O desafio é impedir que essa riqueza permaneça apenas como promessa enquanto outra racionalidade controla os instrumentos que definem aquilo que institucionalmente conta.
Os Institutos Federais são mais ricos do que aquilo que seus indicadores conseguem mostrar: a legibilidade de um índice de eficiência não esgota o valor de uma trajetória transformada, de uma pesquisa que resolve o problema de uma comunidade, de uma ação de extensão que aproxima conhecimento e território — e isso revela os limites do instrumento com que escolhemos olhar para a instituição, não a irrelevância do que ele deixa de fora.
A pergunta decisiva é qual modernização queremos, quem a governa e a serviço de qual projeto de sociedade ela será colocada. Dados podem revelar desigualdades, plataformas podem melhorar serviços, inteligência artificial pode ampliar possibilidades pedagógicas, indicadores podem ajudar a identificar problemas: o que uma democracia não pode aceitar é que esses instrumentos adquiram o poder de decidir, silenciosamente, o que merece existir como educação.
A disputa também é sindical
Essa disputa não é só acadêmica: é sindical. Decidir o que conta como qualidade na educação profissional é decidir que trabalhador o país está formando, questão que pertence à pauta da organização docente e técnica, não apenas à gestão. A plataformização do ensino e a aceleração da automação colocam uma pergunta que nenhum índice de eficiência sabe fazer, porque ele só conta egressos empregados: que trabalho estamos formando os filhos da classe trabalhadora para exercer, quando parte do que hoje se ensina como técnica puder estar automatizada? Este texto não pretende responder a essa pergunta; pretende marcá-la como território em disputa. Se o sindicato não ocupa os conselhos, as comissões de PDI e as mesas onde indicadores são definidos, a resposta será dada por quem já formula as metas de eficiência: o mercado, via métrica.
É esse o sentido prático da democracia radical de Laclau e Mouffe (2015): não existe essência técnica da formação profissional esperando ser descoberta por especialistas. Existe um campo hegemônico onde a ausência de antagonismo organizado não produz consenso, produz apenas hegemonia sem resistência. Disputar o projeto formativo é, portanto, luta sindical tão concreta quanto a luta salarial, e talvez mais decisiva no longo prazo, porque decide não só quanto se ganha, mas o que se faz da vida de trabalho que vem depois de formado.
Essa luta, porém, não é só resistência: também é construção, e já está em curso. Cada PDI reescrito com participação real de docentes, técnicos e estudantes; cada comissão de indicadores em que o sindicato senta à mesa antes da decisão ser tomada, não depois de anunciada; cada edital de pesquisa, extensão ou cultura defendido como direito, não como favor: tudo isso já é vitória parcial, democracia praticada e não apenas prometida. O horizonte não precisa ser uma reforma legislativa distante: pode ser a próxima assembleia, o próximo conselho superior, o próximo PDI ou o próximo PPC em elaboração no seu próprio campus. É nesses espaços pequenos e cotidianos que a hegemonia instrumental encontra, ou não, resistência organizada.
O que não se mede continua existindo: na arte, na cultura, na pesquisa, na extensão, na formação política e na transformação de trajetórias que nenhum índice registra. Precisamos impedir que isso deixe de contar só porque não cabe numa unidade de medida. A disputa entre projetos de educação é inevitável, e deveria ser bem-vinda: é sinal de que a democracia continua viva. O que não pode ser naturalizado é que uma racionalidade particular controle, sozinha, as métricas e infraestruturas pelas quais todas as demais serão reconhecidas. Defender essa disputa aberta não é um detalhe técnico da educação profissional: é defender, em escala concreta e cotidiana, a mesma democracia que sustenta o direito de greve, a liberdade sindical e a possibilidade de discordar de um governo sem ser destruído por ele.
Como sintetizei no Encontro Regional do SINASEFE, a disputa é saudável; a hegemonia instrumental, não.
NOTA DO AUTOR
Texto desenvolvido a partir da intervenção apresentada na Mesa 2 do Encontro Regional Centro-Oeste do SINASEFE e SINTEF-GO — “Institutos Federais e os projetos societários em disputa: entre a formação humana, a mercantilização e o mito da ineficiência” — e de resultados da tese de doutorado do autor defendida na UFG/PPGE, 2026.
Goiânia, setembro de 2026.
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